Mål, handlingsplaner og styringsdokumenter

Mål, handlingsplaner og styringsdokumenter

De siste tretti årene har det vært knyttet ulike mål og forventninger fra statlig hold til hvilken rolle økologisk landbruk skal spille for utviklingen av landbruket generelt i Norge.

Skrevet av Emil Mohr, bearbeidet og kvalitetssikret av Morten Ingvaldsen. Redaksjonen avsluttet november 2020, siste publisering den
Del denne siden

Helt siden Landbruksdepartementet lanserte den første handlingsplanen for økologisk landbruk i 1995, har det vært satt ulike mål som skulle nås innen fastsatte tidspunkt. Disse har enten vært knyttet til omlagt areal i prosent av samlet jordbruksareal, andel økologisk produksjon i prosent av samlet produksjon for ulike varegrupper, omsetningsandel av sertifisert produksjon, eller forbruk av økologiske varer. Gjennom jordbruksavtaler, stortingsproposisjoner, handlingsplaner, arbeidsutvalg o.a. har det offentlige gitt strategiske føringer for utvikling av produksjon og forbruk. I ulike dokumenter beskrives også den rollen som økologisk landbruk forventes å skulle ha som spydspiss for utvikling av landbruket generelt, og for å imøtekomme forbrukerforventninger om et variert tilbud av produkter fra norsk landbruk.  

1992 – økologisk landbruk defineres som et referanselandbruk

I Stortingsproposisjon nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling, heter det spesifikt om økologisk landbruk: Økologisk landbruk spiller en viktig rolle som et referanselandbruk og for kunnskaps- og ideutveksling med det tradisjonelle landbruket. Arbeidet med å utvikle økologisk landbruk og omsetningssystemene for økologisk dyrkede produkter vil bli ført videre. 

Proposisjonen kom 3 år etter innstillingen fra Roaldsøy-utvalget med råd om ulike satsingsområder (se Produsentlaget for omsetning av Debio-godkjente landbruksprodukter). Omtalen vitner om at økologisk landbruk nå hadde befestet sin posisjon i offentlig sammenheng, og at en videre utvikling av økologiske driftsformer var ønsket.

Jordbruksavtalen, avsetningstiltak og Landbruksdepartements første handlingsplan, 1991 – 1998

I tillegg til produksjonsrettede tiltak over jordbruksavtalen, som startet med tilskudd til omlegging i 1990, ble det fra 1991 også avsatt øremerkede midler til å utvikle markedet for å bedre omsetningen av økologiske varer, såkalte avsetningstiltak. Det ble dessuten gitt tilskudd til salgsfremmende tiltak, til opplysningsvirksomhet, til produktutvikling, og til såkalte omsetningskonsulenter. Fra 1998 ble tilskudd til markedstiltak videreført under posten Tilskudd til økologisk jordbruk, markedsstrategier. 

1995 – Landbruksdepartements første handlingsplan

I Landbruksdepartementets første handlingsplan for økologisk landbruk i 1995 fremheves spesielt den økologiske driftsformens betydning for miljøet: Det offentliges engasjement i økologisk landbruk har bakgrunn i driftsformens positive miljøeffekt og muligheten for å trekke veksler på arbeidet med økologisk landbruk i det generelle miljøarbeidet. Økt omfang av en slik miljøvennlig driftsform vil bidra til å nå flere delmålsettinger innen landbrukets miljøarbeid. 

Handlingsplan-for-videreutvikling-av-okologisk-landbruk-1995-Landbruksdepartementet-MM-08339

I handlingsplanen ble det lagt til grunn et mål om at 85 % av økologisk produserte fødevarer skulle omsettes som merket økologisk innen 1998. Ved utgangen av 1997 ble om lag 50 % av økologisk produsert melk innveid som økologisk. Av dette ble rundt 75 % omsatt som økologiske meieriprodukter. Om lag 50 % av økologisk produsert sauekjøtt, 67 % av økologisk produsert lam og bare 20-25 % av økologisk produsert storfekjøtt ble levert som sertifisert økologisk slakt i 1997.

− Det offentliges engasjement i økologisk landbruk har bakgrunn i driftsformens positive miljøeffekt og muligheten for å trekke veksler på arbeidet med økologisk landbruk i det generelle miljøarbeidet.
Uttalelse fra statssekretær i Landbruksdepartementet, Ola T. Heggem, i forbindelse med en reportasje om NORSØK i Tidens Krav, april 2006.

Revidert handlingsplan for 1998-1999

Den forholdsvis lave andelen produkter av samlet sertifisert økologisk produksjon som ble omsatt som økologisk, viste en ubalanse mellom produksjon og etterspørsel. Dette kunne tyde på at det ble gjort for lite for å ta vare på, foredle og tilby sertifiserte økologiske produkter i markedet. I departementets reviderte handlingsplan for 1998-1999 ble målet derfor noe justert: Omsette og selge mest mulig av den økologiske landbruksproduksjonen under økologisk merking. Mest mulig av produktene, og minst 75 %, bør innen år 2003 omsettes som økologiske. 

Handlingsplan-for-okologisk-landbruk-1998-1999-Landbruksdepartementet-okologi-MM-08340

Et annet viktig tiltak som ble omhandlet i handlingsplanen var fylkesmannsembetenes fremtidige oppgaver: Fylkesmannen gis ansvar som koordinator til å stimulere til utvikling av økologisk landbruk i områder hvor forholdene ligger til rette for det. Dette var grunnlaget for at det senere kom pålegg om at alle fylker skulle utvikle egne handlingsplaner for økologisk produksjon og omsetning, og for den senere satsingen på foregangsfylker (se Store nasjonale satsingsprogrammer). 

Markedsstrategier for økologisk landbruk - rapport i 1999

I Stortingsproposisjon nr. 67 (1998-1999) om jordbruksoppgjøret kunne man lese at det er et hovedproblem at samspillet mellom de ulike aktørene i matvarekjeden innen økologisk produksjon og omsetning er for dårlig. Dette var en grunn til at Omsetningsrådet oppnevnte Forum for omsetting og markedsføring av økologiske produkter, bestående av representanter fra grossister, samvirkeorganisasjoner, Forbrukerrådet og Debio/Produsentlaget som representant for organisasjoner innen økologisk landbruk. Forumet var aktivt på flere områder. I rapporten Markedsstrategier for økologisk landbruk fra 1999, utarbeidet av en arbeidsgruppe oppnevnt av Landbruksdepartementet, ble det foreslått at forumet skulle få status som en nasjonal styringsgruppe for å samordne regional innsats og tildele midler til tiltak knyttet til markedsutvikling og vareflyt. 

Arbeidsgruppen bak rapporten mente at det på sikt kunne være hensiktsmessig å etablere et eget «Opplysningskontor for økologiske produkter», og at Debio burde tillegges et sekretariatsansvar for markedskommunikasjon med eget budsjett, adskilt fra kontrollordningen. Hverken forslaget om nasjonal styringsgruppe for omsetning og markedsføring, et eget opplysningskontor, eller at Debio skulle få et sekretariatsansvar for markedskommunikasjon, ble realisert. Flere andre råd i rapporten ble imidlertid fulgt opp, og samarbeidet i gruppen var viktig i seg selv for å styrke engasjement og innsatsvilje hos markedsaktørene.

− Det er et hovedproblem at samspillet mellom de ulike aktørene i matvarekjeden innen økologisk produksjon og omsetning er for dårlig

Mål og strategier for perioden 2000–2009 - spydspissfunksjon og prosentmål for økologisk jordbruksareal

I 2000 kom Mål og strategier for perioden 2000-2009 og Handlingsplan for perioden 2000-2003. Disse styringsdokumentene ble utarbeidet av Omsetningsrådet og publisert av Statens landbruksforvaltning (SLF). Mål- og strategiplanen hadde utgangspunkt i føringer i Stortingsmelding nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. I meldingen var det nedfelt et mål om at «… 10 % av det totale jordbruksarealet i løpet av en tiårsperiode omlegges til økologisk areal, forutsatt at det er grunnlag for dette i markedet.»

Markedspotensialet for økologiske produkter ble antatt å være 20-25 % av det samlede forbruket av landbruksprodukter. For å utløse potensialet ble det vurdert å utvikle strategier for å fremme kjennskap, tilgjengelighet, kvalitet og pris. I handlingsplanens første planperiode 2000-2003 ble det anbefalt at Matforsk (nå Nofima) skulle utvikles til å bli et kompetansesenter for utvikling av foredlede økologiske produkter. Det ble også anbefalt tiltak for å styrke kjennskapen til Ø-merket. Opplysningskontorene skulle innlemme markedsføring av økologiske produkter i sitt ordinære arbeid (se Informasjons- og rådgivningstjenester. Det overordnede målet var «… å legge forholdene til rette for en økologisk landbruksproduksjon som fungerer som en spydspiss i utviklingen av en bære- og livskraftig norsk landbruksproduksjon der forbrukernes krav, ønsker og behov står i sentrum.»

Planperioden 2003-2006

I 2003 kom en revidert utgave med tiltak for planperioden 2003-2006, utarbeidet av Styringsgruppen for økologisk landbruk som SLF hadde sekretariatsansvaret for. Endringen hadde sin bakgrunn i at ansvaret, som opprinnelig var tillagt Omsetningsrådet, ble overført til SLF da SLF ble opprettet i 2000.   

Styringsgruppen for økologisk landbruk ble ledet av Landbruksdepartementet, og hadde representanter fra Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Oikos-Økologisk landslag, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges forskningsråd og Fylkesmannens landbruksavdeling (representert ved Østfold). I den reviderte utgaven var det ikke lenger angitt utviklingsmål i prosent for de enkelte varegruppene. Det skulle være en forsterket satsing over hele bredden av produksjoner. Utfordringer i markedet ble spesielt fremhevet, og det ble foreslått å bevilge midler til en bedre og mer samordnet forbrukerinformasjon, og til en offentlig delfinansiering av markedsføringskampanjer. Det ble også foreslått å stimulere til tiltak som skulle føre til forpliktende samarbeid mellom aktørene i kjeden fra jord til bord (se Produsentrettede tilskudd og utviklingsprosjekter om helkjedeavtaler). Om måloppnåelse fra første planperiode het det: Ved utgangen av 2002 synes målsettingen om 10 prosent av arealet som økologisk i 2009 fortsatt å være oppnåelig, selv om tilveksten i 2002 har vært forholdsvis moderat.

Nytt regjeringsmål i 2005 – 15 prosent av matproduksjon og forbruk skal være økologisk i 2015

Midt i den omtalte mål- og strategiperioden kom Regjeringen Stoltenberg II med «Soria Moria-erklæringen» og nye mål for produksjon og forbruk av økologiske produkter. 15 % av matproduksjonen og matforbruket skulle være økologisk i 2015. Dette ble sett på som en betydelig skjerping av det gjeldende målet om 10 % omlagt areal. Regjeringens offensive satsing kom til tross for at det allerede ble stilt spørsmål ved om arealmålet på 10 % var realistisk, eller for optimistisk. Ved utgangen av 2005 ble 4,2 % av det totale jordbruksarealet drevet økologisk eller var under omlegging til økologisk drift, mot 3,9 % i 2004. 

Det nye målet ble tolket som et skjerpet arealmål, men gjaldt også matproduksjon og forbruk. I erklæringen het det: Norge henger etter andre land når det gjelder tilgjengelighet til økologiske varer overfor forbrukerne. Regjeringen vil styrke dette området. Det offentlige må gå foran som ansvarlige forbrukere og etterspørre miljøvennlige varer og varer som er tilvirket med høye etiske og sosiale standarder.

I Innstilling til Stortinget fra næringskomiteen nr. 236 (2005-2006) står det: Bevilgningen til tiltak for økologisk jordbruk økes med om lag 25 mill. kroner i 2007. Et større satsingsprogram for økologisk sauehold, prisnedskriving for økologisk korn og særlig prioritering av økologisk melkeproduksjon, både med hensyn på tilskudd og tilgang på produksjonskvoter, er en del av dette. Det legges til grunn, som en forutsetning for økningene for økologisk jordbruk, at det offentlige, direkte og indirekte, bidrar til å øke forbruket av økologiske matvarer.  

Ved politisk behandling av jordbruksoppgjøret 2006 uttalte flertallet av medlemmene: Dette flertallet imøteser det videre arbeidet med tiltak for å nå målene i regjeringserklæringen. Dette flertallet vil peke på at årets oppgjør er starten på en kursendring i landbrukspolitikken.

Interdepartemental arbeidsgruppe for økologisk matproduksjon og forbruk i 2006

At økt forbruk av økologisk mat nå ble en del av stortingets mål, og at det offentlige – direkte og indirekte – skulle bidra til å øke forbruket av økologiske matvarer, gjorde at tiltak for å fremme økologisk produksjon og forbruk ikke lenger kunne være et ansvar for Landbruks- og matdepartementet (LMD) alene. Krefter måtte forenes på tvers av ulike fagdepartementer.

Uttalelse fra statssekretær i Landbruksdepartementet, Ola T. Heggem, i forbindelse med en reportasje om NORSØK i Tidens Krav, april 2006.
Uttalelse fra statssekretær i Landbruksdepartementet, Ola T. Heggem, i forbindelse med en reportasje om NORSØK i Tidens Krav, april 2006.

LMD nedsatte og ledet en interdepartemental gruppe for å utarbeide en strategi som skulle vise hvordan stortingets og regjeringens mål kunne nås. Miljøverndepartementet, Fiskeri- og Kystdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet var representert med statssekretær eller politisk rådgiver.

Til mandatet hørte bl.a. å utrede og foreslå hvordan det offentlige kunne bidra til å øke forbruket av økologiske matvarer, hvordan fremtidig informasjons- og opplysningsvirksomhet kunne organiseres, og hvordan en samfunnsøkonomisk analyse av tiltak som ble foreslått kunne gjennomføres. For å belyse situasjon slik den var, og hva som ble ansett for å være de største flaskehalsene i arbeidet for å nå 15 %-målet, ble det avholdt et åpent innspillsmøte med deltakelse fra 60 personer, og med innledere fra ulike organisasjoner. 

Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) ble engasjert til å lage en rapport om muligheter og begrensninger knyttet til bruk av økologisk mat i offentlig sektor. Det ble også opprettet et eget utvalg – Jordbruksgruppen – til å gi innspill og råd knyttet til utvikling av primærproduksjonen. Jordbruksgruppen ble ledet av LMD og hadde deltakere fra Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Oikos-Økologisk landslag. SLF hadde sekretariatsansvaret. Jordbruksgruppen gjennomførte arbeidsmøter med representanter fra produsent- og omsetningsforetak innen frukt/grønt- og kjøttsektoren. Flere andre organisasjoner bidro også med grunnlagsmateriale. 

Den bredt anlagte satsingen viste uten tvil en vilje til å følge opp vedtatte mål for utvikling av produksjon og forbruk på en seriøs måte med tilretteleggende tiltak. Rapporten med fellesstrategier ble imidlertid ikke ferdigstilt slik som opprinnelig tiltenkt. Arbeidet fikk likevel en stor betydning for initiativ og tiltak i andre sammenhenger. Fagområdet økologisk landbruk var satt på dagsorden i flere departementer, og rapporten fra Jordbruksgruppen ble brukt ved forberedelser til jordbruksforhandlingene i flere år. Rapporten fra NILF om økologisk mat i offentlig sektor fikk senere betydning for et prosjekt i regi av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) om økologisk mat i sammenheng med offentlige anskaffelser (se Økologisk mat i storhusholdninger).  

Revidert mål i 2007

Selv om arbeidet i den interdepartementale arbeidsgruppen ikke resulterte i en anbefalt felles strategi, var det fortsatt en sterk politisk vilje til å styrke det økologiske landbruket. Dette ble ytterligere bekreftet i 2007 i Soria Moria-II erklæringen: Det er et mål at 15 prosent av matproduksjonen og matforbruket i 2020 skal være økologisk. Riktignok var årstallet for måloppnåelse justert fra 2015 til 2020. Men dette måtte likevel betegnes som et ambisiøst mål sett på bakgrunn av at utviklingstakten så langt ikke hadde svart til forventningene.

Med dette målet som utgangspunkt lanserte LMD en ny handlingsplan i 2009: Økonomisk, agronomisk – økologisk! I forordet skrev landbruks- og matminister Lars Peder Brekk: Økologisk drift har, og skal ha, en spydspissfunksjon i miljørettingen av landbruket. Høyaktuelle problemstillinger er f.eks. driftsformens betydning for å utvikle et alternativt plantevern og det potensialet økologisk drift representerer for å redusere klimabelastningene fra landbruket. Sammen med markedspotensialet er dette bakgrunnen for at regjeringen har satt en målsetning om at 15 pst. av produksjonen og forbruket skal være økologisk.

Handlingsplanen hadde tre hovedstrategier med tilhørende delstrategier og tiltak:

  1. Legge grunnlag for at størst mulig andel av forbruket av økologiske matvarer kan fylles med norsk produksjon.

  2. Bidra til markedsutvikling og økt forbruk av økologiske matvarer i privat og offentlig sektor.

  3. Bidra til at arbeidet med å utvikle økologisk matproduksjon og -forbruk forankres i flere sektorer enn i landbrukssektoren

Måloppnåelsen skulle være i 2020 – det siste året i den perioden som denne fremstillingen omhandler. Ved utgangen av 2019 var 4,6 % av jordbruksarealet i økologisk drift. Det er ikke sammenstilt tall for prosentvise andeler økologiske produkter av samlet matforbruk. I dagligvarehandelen utgjør imidlertid økologisk mat bare ca. 2 % av samlet matomsetning (per 2020). Andelen er betydelig høyere på Bondens marked, gjennom REKO-ringer og andre lokale omsetningstiltak, men likevel er det uten tvil et godt stykke igjen til 15 %-målet for forbruk av økologisk mat.

− Det offentlige må gå foran som ansvarlige forbrukere og etterspørre miljøvennlige varer og varer som er tilvirket med høye etiske og sosiale standarder.

Mål om prosentvise andeler forlates – utviklingen skal være etterspørselsdrevet

I Stortingsmelding nr. 11 (2016-2017), Endring og utvikling - En fremtidsrettet jordbruksproduksjon, vektlegges den samme samfunnsmessige betydningen av økologisk landbruk som tidligere: Økologisk produksjon og forbruk viser at økologisk produksjon bidrar til økt matmangfold og til at forbrukerne får tilgang på produkter de etterspør. I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd, og økologisk produksjon kan dermed også bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig.

I handlingsplaner og styringsdokumenter fra 1995 og frem til 2016 hadde aktuelle mål vært knyttet til andeler omsatt økologisk vare av samlet mengde produsert, andel omlagt areal av totalt jordbruksareal, og andeler økologisk av samlet matproduksjon og matforbruk. I Stortingsmeldingen heter det: Dagens målsetting for økologisk produksjon og forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen legger til grunn at utviklingen innen økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet. 

Det kom mange sterke reaksjoner da regjeringen forlot tallfestede mål for produksjon og forbruk av økologisk mat. Her et utdrag fra yngveekern.no, februar 2017, og et oppslag i Bondebladet, februar 2018.
Det kom mange sterke reaksjoner da regjeringen forlot tallfestede mål for produksjon og forbruk av økologisk mat. Her et utdrag fra yngveekern.no, februar 2017, og et oppslag i Bondebladet, februar 2018.  

At utviklingen heretter skulle være etterspørselsdrevet ble begrunnet slik i Stortingsmeldingen: Regjeringen ser det ikke som en offentlig oppgave å legge føringer for hva forbrukere skal spise gjennom å sette et mål for økologisk forbruk, og mener det må være den enkelte forbrukers valg.

For veien videre ble betydningen av en revidert strategi fremhevet: Med bakgrunn i at økologisk jordbruk gir mangfold, sørger for å produsere produkter forbrukerne etterspør og bidrar til bedre miljøløsninger, er det behov for å utarbeide en strategi om hvordan satsingen skal utformes videre.

Dette ble fulgt opp av Landbruks- og matdepartementet i Nasjonal strategi for økologisk jordbruk 2018-2030, basert på innspill fra en arbeidsgruppe som besto av medlemmer fra Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Økologisk Norge. I tillegg ble en referansegruppe nedsatt for å sikre bred involvering av relevante aktører fra hele verdikjeden. 

Nasjonal-strategi-for-okologisk-jordbruk-2018-2030-Landbruks-og-matdepartementet-okologisk-landbruk-MM-08344Mål, strategier og tiltak i Nasjonal strategi for økologisk jordbruk 2018-2030 strekker seg ut over den tidsperioden som denne fremstillingen omhandler, og gis derfor ingen ytterligere omtale her.