Ren statskontroll eller samarbeid med private aktører

Hovedbilde: Offentlige instanser ønsket å ta stikkprøver for å kontrollere at produktene var det de utga seg for å være. Men stikkprøver av produkter ville ikke kunne avgjøre om regelverket for økologisk produksjon var fulgt. Produsentene selv ga uttrykk for tillit til ordningen med årlige besøk fra Debio og kontroll av praksis i forhold til regelverkets bestemmelser. 

I Sertifiseringsordning for økologisk landbruk – Debio er det redegjort for utfordringer som følge av at begrepet «økologisk» ikke var lovbeskyttet. Debio anmodet myndighetene om å sørge for en slik beskyttelse på tilsvarende måte som det var gjort i Danmark. Som avisutklippet fra 1988 forteller, var myndighetene på sin side bekymret for at den kontrollordningen som var etablert av Debio ikke var god nok. 

Men godkjenning og merking av økologiske produkter var basert på at produksjonen var innrettet i samsvar med regelverket. Godkjenning ga ingen garanti for at produktene ikke inneholdt uønskede stoffer som også kunne stamme fra andre kilder enn fra selve produksjonen. Stikkprøver med analyser av produkter ville derfor ikke kunne avgjøre om regelverket for økologisk produksjon var fulgt i praksis. Prinsippet med et produksjonsregelverk som grunnlag for godkjenning, og ikke produktanalyser, ble videreført ved innføringen av et offentligrettslig regelverk som beskrives i det følgende.

I Fra skepsis til anerkjennelse berettes det om store endringer i ansvaret for regelverksutvikling som følge av at EUs bestemmelser for økologisk produksjon ble gjort gjeldende i Norge med EØS II-avtalen. Det økologiske miljøet selv og ikke-statlige organisasjoner skulle ikke lenger sitte i førersetet. Og som omtalt medførte dette til dels heftige protester med påstander om «myndighetsrøveri» og tap av posisjoner. Noen valgte også å trekke seg fra arbeidet i det som så langt hadde vært en innovativ og samlende grasrotbevegelse. 

I Utvikling av retningslinjer for økologisk produksjon gjennom internasjonale paraplyorganisasjoner er Landbruksdepartementets smidige håndtering av den nye situasjonen som oppsto i forbindelse med EØS-avtalen omtalt. Intensjonen var i størst mulig grad å bygge videre på det grunnlaget som var lagt for regelverksutvikling, og å legge til rette for gode dialoger mellom myndighetsinstanser og ikke-statlige organisasjoner. 

Men innføring av EUs bestemmelser fikk konsekvenser utover definisjoner av begreper og organisering av regelutviklingsarbeidet. De la også føringer for hvilket ansvar myndighetene skulle ha for kontroll av produksjonen og for godkjenning av økologiske produkter. Ifølge EUs forordninger skulle det enten være ren statskontroll i alle ledd, eller delegering av utøvende kontrollmyndighet på gårdsbruk og i foretak til én eller flere private kontrollinstanser. I det sistnevnte tilfellet måtte de(n) private instansen(e) kunne vise til kvalifikasjoner og habilitet gjennom en egen akkreditering, og dessuten være underlagt en offentlig kontrollmyndighet. 

Den prosessen som skulle føre til et endelig valg mellom disse to alternativene skulle bli svært krevende og beheftet med mye usikkerhet underveis. Hele Debios eksistens stod i realiteten på spill. For kontrollområdet ble det i utgangspunktet gitt helt andre signaler enn for regelutviklingsarbeidet. Som nevnt var det i forhold til det sistnevnte området en velvillig og samarbeidsorientert innstilling i Landbruksdepartementet. For kontrollområdet gikk imidlertid den første meldingen ut på at det skulle bli ren statskontroll i Norge, og at dette allerede var bestemt. 

Beslutningen ble meddelt ved starten av et møte i Statens landbrukstilsyn på Ås med daglig leder i Debio, Emil Mohr, til stede. Det ble sagt at møtet, med en dagsorden som la opp til å drøfte den fremtidige organiseringen av økologitilsynet i Norge, kunne avlyses fordi saken allerede var avgjort. Ledelsen i Statens landbrukstilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn hadde, i samråd med Landbruksdepartementet, konkludert med at det ville være mest formålstjenlig at kontrollen med økologisk landbruk ble en del av det offentlige tilsynssystemet. På næringsmiddelområdet hadde Statens næringsmiddeltilsyn i 1988 fått overført tilsynsmyndighet fra om lag 15 ulike tilsynsorganer (Meierilaboratoriet, Statens kvalitetskontroll for vegetabilske konserver, Margarinkontrollen m. fl.). Vurderingen var at økologikontrollen ville få en naturlig plass i denne tilsynsporteføljen. 

Debio ble likevel, etter anmodning fra daglig leder, invitert til å delta i et senere møte i Landbruksdepartementet for å orientere om hvordan kontrollen så langt hadde fungert og vært organisert. Anders Heen i Statens landbrukstilsyn spilte en avgjørende rolle ved å understreke betydningen av at Debio kunne få fremlegge sitt syn i saken. 

Orienteringen til møtet i departementet måtte forberedes godt. Det beste ville være om en person med erfaring fra håndtering av EUs bestemmelser i andre land kunne presentere innholdet i forordningen og utdype hva myndighetenes ansvar var ment å være. På den måten kunne Debio unngå å argumentere for det som kunne oppfattes å være egne interesser. Daglig leder i Debio forespurte derfor dr. Manon Haccius fra Demeter-Bund i Tyskland om hun kunne delta i et møte i Landbruksdepartementet for å dele sine kunnskaper og erfaringer fra innføringen og praktiseringen av EUs bestemmelser i ulike medlemsland. Manon Haccius var jurist, ekspert på tolking av dette lovverket, og var medforfatter av flere publikasjoner om råds- og kommisjonsforordningene for økologisk landbruk.

I møtet i Landbruksdepartementet der Haccius deltok kom det frem at myndighetene ikke hadde et fullstendig bilde av forordningens krav, herunder kravet om minst én årlig inspeksjon på hver gård og i hvert foretak som skulle produsere, foredle og omsette økologiske varer. Men dette var allerede innarbeidet i Debios kontrollpraksis. Også andre etablerte kontrollrutiner var i det store og det hele i samsvar med forordningens krav. Da ga det seg nærmest selv at den mest hensiktsmessige løsningen ville være å videreføre den ordningen som Debio allerede hadde utviklet og etablert. 

Et annet argument for å videreføre den etablerte ordningen var at myndighetene allerede hadde bestemt at Debios kontrollordning skulle ligge til grunn for de offentlige tilskuddsordningene til fremme av økologisk produksjon. Det aller sterkeste argumentet var likevel at Ø-merket, som allerede var godt innarbeidet i markedet, var i Debios eie. Og myndighetene hadde bidratt med betydelige midler til å gjøre Ø-merket kjent. Det ville bli svært kostbart og krevende å introdusere et nytt, offentlig merke for godkjent økologisk produksjon som skulle erstatte Debios Ø-merke. 

Som et resultat av møtet i departementet – og mye på grunn av Manon Haccius sitt bidrag – ble det konkludert med at Debio skulle tildeles rollen som utøvende kontrollinstans med Statens landbrukstilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn (Mattilsynet fra 2004) som overordnede kontrollmyndigheter. Slik ble hensynet, både til godkjenning av produksjon, forvaltning av tilskuddsordninger og til merkebruk, best ivaretatt.  Denne løsningen var også kostnadsbesparende fordi den ikke medførte behov for opplæring av det landsdekkende, kommunale næringsmiddeltilsynet i forvaltningen av en ny kontrollordning. 

Dette er en modell som fortsatt består (per 2020). Mattilsynet fører tilsyn med Debio som har fått delegert myndighet til å organisere og utføre den utøvende kontrollen, fatte vedtak om sertifisering av produksjoner, og om retten til å bruke Ø-merket. Mattilsynet fatter vedtak om dispensasjoner fra regelverket og om midlertidig bruk av ikke-økologiske ingredienser i foredlingsprodukter. En viktig forutsetning har hele tiden vært at Debio skulle forplikte seg til å stille Ø-merket til disposisjon for sertifisert økologisk produksjon på EU-forordningens regelnivå.

Også i tiden etter at EUs bestemmelser var gjort gjeldende i Norge i 1994, fortsatte debatten om konsekvenser for det fremtidige handlingsrommet. Hvilken rolle kunne den internasjonale ideelle organisasjonen IFOAM få når det nasjonale regelverket skulle fastsettes av offentlige myndigheter? NØLL inviterte til seminar i desember 1996 for å belyse konsekvenser av EØS-avtalen for økologisk landbruk i Norge. 

På oppdrag fra Landbruksdepartementet evaluerte Det Norske Veritas den norske modellen for kontroll av økologisk produksjon i 1999. Veritas konkluderte med at en videreføring uten prinsipielle endringer var det mest formålstjenlige. Noen år senere trakk Mattilsynet samme konklusjon etter en ny gjennomgang av den norske kontrollordningen. 

Det Norske Veritas konkluderte med at den etablerte ordningen mrf Debio som utøvende kontrollinstans burde videreføres.

Spørsmålet om økologikontrollen i sin helhet skulle være offentlig har vært vurdert flere ganger. Hver gang (per 2020) har konklusjonen blitt at den mest hensiktsmessige ordningen vil være å videreføre den modellen som kom på plass i 1994. Fra Nationen, 2008.

Samarbeidet, som ble inngått mellom statlige myndigheter og den private organisasjonen Debio i 1994, la altså grunnlaget for en kontrollordning som nå har bestått i mer enn 25 år (per 2020) uten vesentlige endringer. Situasjonen som oppsto etter EØS-avtalen, kunne imidlertid ha fått et helt annet utfall og med en helt annen rollefordeling mellom statlige myndigheter og Debio. 

At enkeltpersoners inngripen og bidrag i avgjørende situasjoner og møter ble bestemmende for retningsvalg som fikk store konsekvenser, er hevet over tvil. Handlekraften som Anders Heen i Landbrukstilsynet viste for å sikre at Debio skulle inviteres til å delta i forhandlingene i Landbruksdepartementet, og de juridiske avklaringene som Manon Haccius bidro med i dette møtet, var helt avgjørende for utfallet. 

Fra den spede starten i 1986 har Debio (per 2020) fått en rolle og anerkjennelse som var vanskelig å forutse den gang Debio fortsatt var en grasrotorganisasjon og enda ikke medregnet i «det gode selskap av seriøse organisasjoner» innen landbruket generelt. I 2016 kunne Debio feire 30-års jubileum, fortsatt med status som den eneste sertifiseringsinstansen for økologisk produksjon i Norge.