Regelverksutvikling i Norge

Hovedbilde: Fram- og bakside på driftsregelheftet slik de ble publisert i 1996, to år etter at EUs bestemmelser ble gjort gjeldende i Norge. Som det fremgår øverst til høyre var Debios driftsregler fastsatt av myndighetene etter innspill fra «Utvalget for Debio-regler». EUs bestemmelser ble ikke brukt direkte, og driftsreglene ble fortsatt omtalt som Debio-regler. Landbruksdepartementet bekreftet samsvar på overordnet nivå mellom EUs bestemmelser og forslaget fra Utvalget for Debio-regler. På denne måten fikk produsentene ett dokument med en oppbygning og et innhold som de kjente fra før, og som omfattet både idégrunnlag, overordnede mål, råd for praktisk gjennomføring og regler (minstekrav) for økologisk produksjon.

Ved utvikling av norske regelverk for økologisk landbruk fra midten av 1980-tallet var utgangspunkt og referanser både det internasjonale Demeter-arbeidet og arbeidet i regi av den internasjonale paraplyorganisasjonen IFOAM, se Utvikling av retningslinjer for økologisk produksjon gjennom internasjonale paraplyorganisasjoner. De to sammenslutningene arbeidet for samordning og koordinering av henholdsvis biodynamisk drift og økologisk landbruk generelt på tvers av landegrenser. Internasjonale Demeter og IFOAM var interesseorganisasjoner på et overordnet nivå som arbeidet for en større utbredelse av prinsipper og praksis knyttet til økologiske produksjonsformer. 

Begge sammenslutningene hadde undergrupper som arbeidet spesielt med utvikling av retningslinjer for økologisk drift. Og begge vektla betegnelsen «retningslinjer» som skulle tjene som grunnlag for utvikling av nasjonale regelverk. Det skulle være rom for nasjonale tilpasninger knyttet til ulike driftsforutsetninger uten å fravike grunnleggende felles prinsipper som allsidig vekstskifte og forbud mot bruk av lettløselig kunstgjødsel og kjemisk-syntetiske plantevernmidler. Norge var tidlig representert i begge organisasjoner, og i utvalg for å utvikle slike retningslinjer. Kunnskap og erfaringer kunne derfor overføres til vårt eget regelutviklingsarbeid. Gjennom aktiv deltakelse ble det også gitt flere innspill fra norsk hold til utforming av rammer og innhold i de internasjonale retningslinjene. 

I første omgang ble det utarbeidet retningslinjer og nasjonale regler for planteproduksjon. I 1986 ble de første Debio-reglene for økologisk planteproduksjon presentert som et resultat av samarbeidet mellom Demeter-Forvaltningen og Biologisk Merkeforvaltning, se Etablering av forsøksring og kompetansesenter for økologisk landbruk. Debio-reglene var forankret i retningslinjer fra IFOAM og Demeter helt frem til 1994. Da ble dette endret som en følge av EØS II-avtalen som forpliktet Norge til å iverksette EUs forordninger og bestemmelser for økologisk produksjon, og for merking av økologiske produkter. 

Etter at EUs bestemmelser for økologisk planteproduksjon var gjort gjeldende, fortsatte Debios privatrettslige regler for husdyrhold, foredling og omsetning å gjelde som norske regelverk inntil videre. Senere tilkom også privatrettslige Debio-regler for skogsdrift og akvakultur, og midlertidige regler for tekstiler og kosmetikk. De to sistnevnte produksjonsområder ble imidlertid ikke fulgt opp med egen sertifiseringsordning i regi av Debio. Det norske Demeter-regelverket, som tilleggsregler til det generelle økologiske regelverket, har hele tiden vært forankret i retningslinjer fra det internasjonale Demeter-arbeidet.

Men Landbruksdepartementet, som øverste ansvarlige instans for iverksetting av EUs bestemmelser for økologisk produksjon i Norge gjennom en forskrift til Matloven, utviste en stor grad av fleksibilitet med hensyn til hvordan bestemmelsene ble innarbeidet og presentert. I flere år fremsto det europeiske regelverket som Debio-regler basert på departementets bekreftelse av at Debios regler var innenfor rammen av EUs bestemmelser. Paragrafer og tekster fra forordningene ble ikke oversatt og gjengitt ordrett, men omskrevet og innarbeidet i Debios regelverk, og deretter kvalitetssikret og fastsatt av departementet som likeverdige med EUs bestemmelser. 

På den tiden var det en utbredt skepsis i det norske landbruket til EU, og en betydelig frykt for overnasjonal styring. Det var derfor særdeles viktig å fastholde at regelverket for økologisk produksjon fortsatt skulle presenteres som Debios regelverk. Den første EU-forordningen for økologisk planteproduksjon var i det store og det hele hentet fra IFOAM Basic Standards som jo var utviklet i et fellesskap av ikke-statlige organisasjoner, herunder Debio. Dette medvirket også til å gjøre overgangen fra privatrettslige til offentligrettslige regelverk enklere.

Først senere ble EUs regelverk mer detaljert og preget av «myndighetstenkning», og mer ulikt IFOAMs retningslinjer. Demeter-reglene for biodynamisk produksjon har, som nevnt, hele tiden vært et tillegg til EUs bestemmelser for økologisk produksjon, både internasjonalt og nasjonalt. De fungerer fortsatt (per 2020) som et privatrettslig supplement til det myndighetsbestemte regelverket for generell økologisk produksjon, og blir fastsatt gjennom Demeter-arbeidet, internasjonalt og nasjonalt. 

Det norske regelverket for økologisk produksjon fremsto derfor ikke som dramatisk endret etter at EØS-avtalen ble inngått i 1994. Hvert regelkapittel var fortsatt disponert i tre avsnitt med Generelt som fortalte om generelle forhold, Anbefalinger som ga råd for praktisk gjennomføring, og Regler som var minstekrav for godkjenning av produksjonen. Denne formen ble opplevd som svært brukervennlig for bønder, foredlere og omsetningsledd i en praktisk sammenheng.

I Utvikling av retningslinjer for økologisk produksjon gjennom internasjonale paraplyorganisasjoner omtales Nordisk IFOAM som fra siste halvdel av 1980-tallet arbeidet med felles innspill om regelverk til IFOAM Technical Committee. Det nordiske samarbeidet ble videreført også etter at EU-bestemmelsene trådte i kraft. Da ble også myndighetene representert i egne nordiske møter om sertifiseringsordninger for økologisk landbruk. Fra Norge deltok Landbruksdepartementet, Statens landbrukstilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn – senere Mattilsynet. Dette forumet ble viktig, både for å belyse økologisk landbruk og kontrollsystemer med bakgrunn i nordiske forutsetninger og muligheter, men også for å styrke samarbeidet mellom privat og offentlig sektor. Senere ble også baltiske land inkludert i dette samarbeidet.

Utdrag fra programmet til det nordiske møtet om regelutvikling og kontroll i Sverige i 1998. Private organisasjoner og myndighetsinstanser drøftet strategier, fortolkninger av EUs bestemmelser og modeller for gjennomføring av kontroll i de ulike nordiske land.  

Også i forbindelse med norske innspill til EUs regelverksarbeid viste Landbruksdepartementet stor vilje og evne til samarbeid med privat, ideell sektor. Departementet, som sammen med Statens landbrukstilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn (i dag Mattilsynet) deltok i kommisjonsmøter, inviterte Debio til forberedende møter for gjennomgang av aktuelle saker. Situasjonen i Norge og i de andre nordiske land bar preg av en tillitsfull og god dialog mellom myndighetsinstanser og privat sektor. Dette var slett ikke tilfelle i alle øvrige EU/EØS-land. 

Det nære samarbeidet i Norge har fortsatt, men i andre former. Regelverksutvalget for økologisk landbruk ble, etter føringer fra jordbruksavtalepartene, etablert i 2008 for å gi innspill og råd til Mattilsynet om regelverksspørsmål. Utvalget er (per 2020) bredt sammensatt med representasjon fra organisasjoner innen økologisk landbruk (Debio, NORSØK, Økologisk Norge og Biologisk-dynamisk Forening), fra rådgivningstjenesten (Norsk Landbruksrådgiving), fra faglag (Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag), samvirkeorganisasjoner (Norsk Landbrukssamvirke) og fra forskning og utvikling (Nofima AS). Sekretariatet ligger hos Mattilsynet. Regelverksutvalget har laget flere utredninger om enkeltsaker som har blitt gjort tilgjengelig på Mattilsynets nettsider. 

Selv om regelverksutvikling ble et myndighetsansvar etter 1994, knyttet til EUs forordninger og bestemmelser, har altså Landbruks- og matdepartementet og Mattilsynet, støttet av landbrukets faglag, tilrettelagt for en utstrakt involvering og dialog med private organisasjoner innen økologisk landbruk. Forståelsen for at erfaring og kunnskap fra praksis og fra utøvende kontrollvirksomhet er et verdifullt supplement til jussen når regler skal formuleres, kommer tydelig til uttrykk i Landbruks- og matdepartementet handlingsplan fra 2009, Økonomisk, agronomisk – økologisk! der det heter: I regelverksutvalget i regi av Mattilsynet vil LMD legge opp til en gjensidig erfaringsutveksling og dialog om dette arbeidet. En forutsetning for dette er imidlertid at IFOAMs rolle som interesseorganisasjon ikke skal utfordres. Hensikten bak en dialog om dette arbeidet er å øke forståelsen for det internasjonale regelverksarbeidet i regelverksutvalget og i de organisasjoner som der er representert. 

Regelverk for økologisk produksjon er per 2020 hjemlet i Forskrift om økologisk produksjon og merking av økologiske landbruksprodukter, akvakulturprodukter, næringsmidler og fôr (økologiforskriften), FOR-2017-03-18-355. Til denne forskriften har Mattilsynet utarbeidet veilederen Utfyllende informasjon om regelverket for økologisk landbruksproduksjon.